前 言

民政事业作为政府职能的一个重要平台，对于保障和改善民生，完善社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐具有非常重要的意义，是基本公共服务均等化的主要领域之一。

“十一五”时期，温州市基本民生保障和社会服务水平稳步提升，民政基础设施状况明显改善，民政自身建设水平不断提高，为经济社会发展提供了有力支持，也为民政事业的下一步发展奠定了良好基础。“十二五”时期，温州市将着力推进经济转型、社会转型、政府转型，“努力建设生活、生产、生态相融合的现代化国际性大都市，全面建成惠及全市人民的小康社会，为基本实现现代化奠定扎实基础”。民政工作发展的新阶段、新特征、新要求愈发明显。

为更好地把握我市“十二五”时期民政事业发展的总体思路，进一步提高民政公共服务水平，切实发挥服务民生、保障民生的作用，根据《浙江省民政事业发展第十二个五年规划》和《温州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的总体要求，结合我市民政发展实际，特制定《温州市民政事业发展“十二五”规划》。

《规划》以科学发展观为统领，以提高民政公共服务能力为目的，以加快完善适度普惠的民政民生保障体系、健全规范有序的基层民主治理机制、全面深化新时期的老龄事业、积极构建覆盖城乡的社会服务体系、改革创新民政管理体制机制等为主要任务，全面推进我市民政事业的可持续发展，以切实保障广大人民群众的民政福祉权益，促进社会和谐和全面进步。规划期限是2011年—2015年。

规划编制依据：

1、《民政部“十二五”民政事业发展规划》

2、《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

3、《浙江省民政事业现代化发展纲要（2001—2020年）》

4、《浙江省民政事业发展第十二个五年规划》

5、《温州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

6、《中共温州市委温州市人民政府关于加快社会公共服务体系建设切实改善民生的实施意见》

7、《温州市社会事业设施布局“十二五”规划》

第一章发展基础

一、“十一五”发展回顾

“十一五”期间，全市民政系统不断深化“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨，强化措施，整体推动，民政事业发展充满活力，呈现全新面貌，总体水平迈上了一个新的台阶，为加快全面建成小康社会步伐作出了积极贡献。但由于城乡统筹和项目推进的诸多原因，民政“十一五”规划的目标任务中，包括“城区和县城镇建立一所综合性社区福利服务中心、每万人拥有社会福利床位数、社区居委会人员大中专以上文化程度、“三沿五区“视线范围内青山白化治理等指标未能如期完成，需在“十二五”期间予以全面突破和质的提升。

1、民生保障工程全面推进

城乡一体化保障的低保制度基本形成。实现全市城乡低保人口同等享受就业、医疗、住房、就学等方面的优惠政策；低保标准自然调整机制日趋成熟，低保对象定期复核机制有效实施，低保资金保障机制日益健全，全市取消乡镇财政负担，实现县级财政统筹；农村五保和城镇“三无”人员集中供养率分别达到96.7%和100%，保障了特殊对象的权益。

社会救助体系全面深化。各类福利救助机构共救助“三无”、特困、低保、流浪乞讨人员等2.6万人次；全市医疗救助资金人均筹资额8.99元，超过省定7元要求；9个县（市、区）实现了医疗救助与城镇居民医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险同步即时结算；住房救助力度不断加大，共完成市区和农村困难群众危旧房改造2350户。

社会福利服务水平稳步提升。全市共有各类社会福利机构386所，床位数3.75万张，每万人拥有社会福利床位数39.4张，其中每百名老年人机构养老床位数3.3张，均已超过浙江省平均水平。成立了市级养老服务指导中心和11家县（市、区）养老服务指导中心，拥有180家乡镇养老服务指导中心、1550家农村“星光老年之家”和171家城市社区养老服务站，市区启动社区居家养老“990”信息服务。

慈善捐助和救灾建设深入开展。慈善事业有益补充了政府的社会保障职能。到2010年底，全市共有慈善总会11家，社会捐赠接收站（点）41个。“十一五”期间共发行福利彩票28.3亿元，筹集福彩公益金9.7亿元。全市新建避灾安置场所2140个共计180万平方米。

2、优抚安置服务取得新突破

双拥创建工作取得重大成果。温州市连续两次获得“全国双拥模范城”称号，连续四次获得省级双拥模范城称号。洞头县获“全国双拥模范城”称号，洞头县、瑞安市、乐清市、苍南县获省级双拥模范城称号。街道国防教育中心、双拥广场、双拥楼幢、爱民固边模范村等军民共建特色活动载体得到了省双拥办高度评价。

优抚对象优待政策切实落实。完善了优抚对象医疗保障制度，建立了优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，通过组织“关爱行动”，初步解决了重点优抚对象生活、住房、治病“三难问题”。

退役士兵安置改革成效显著。全市转业士官安置率100%，城镇退役士兵自谋职业率97%以上，义务兵安置金发放率99.5%，退役士兵城乡一体安置政策初步形成。

3、社会组织管理加快拓展

社会组织规模和质量明显进步。全市共有社会组织4204家，其中社会团体1778家、民办非企业单位2426家，比“十五”期末增长了12.2%。温州市民间资本研究会、温州市和谐业主生活研究会、温州市农家乐协会、温州市农村专业合作社联合会等一批社会组织在社会上产生了积极效应。

社会组织监管力度进一步加大。完成了需要进行脱钩的全部104家行业协会与行政机关脱钩的工作。2009年开始在全市范围内开展了对社会组织评估的工作，对年检等传统监管方式进行了积极改进和有益探索。

引导发挥社会组织作用措施有力。指导全市社会组织扎实开展“社会组织服务社区”主题实践活动，引导社会组织经济经常参与各种形式的公益活动和便民利民活动。开展“百会结百村”创先争优活动，提升社会组织服务城乡统筹发展能力，探索结对共建的长效机制。

4、民政基层建设成效显著

城市社区建设成果明显。全市共有城镇社区服务设施1.17万个，从业人员3.6万人；社区服务志愿者组织0.17万个，志愿者6.24万人。先后有1个街道、2个社区被评为全国和谐示范社区创建先进单位，23个社区被评为省级和谐示范社区，90个社区被评为市级和谐社区。

农村新社区建设全面推进。全市已建成乡镇社区服务中心173个，占全部乡镇数的66%，村级社区服务中心1598个，占全部村庄总数的29%。结合温州行政区划调整和城乡统筹综合改革，农村新社区建设制度框架率先形成并全面启动试点。

基层民主建设步伐加快。2008年，全市顺利开展村民委员会换届选举，村换届完成率达99.3%，直选率达64%，其中“自荐海选”率达23%。2010年，顺利开展城市社区统一换届工作，全市有206个社区届满进行换届选举，直选率达80%，选举质量稳步提高。

5、社会事务管理能力不断提升

婚姻收养登记服务日益规范。全市婚姻、收养登记合格率保持100%，实现婚姻登记三级联网。2008年，全市12个婚姻登记机关被民政部授予“2007-2008全国婚姻登记规范化单位”，跨入全省先进行列。

地名公共服务工程不断加强。完成地名公共服务工程建设五年规划，乡镇标志设置率100%，建制村标志设置率99%。数字地名建设有序推进，市、县两级地名数据库系统基本建成，地名公共服务体系初步形成。启动第二次温州市地名普查试点工作。

依法治界水平进一步提高。深入开展“平安边界”创建活动，圆满完成浙闽线温州宁德段界线联合检查工作，有序开展第二轮市、县行政区域界线联合检查工作，全市各级行政区域界线平安边界建设制度建设完成率和创优率均达到100%。

殡葬改革效果明显。全市遗体火化率100%，“三沿五区”坟墓治理率66%，两轮坟墓治理累计治理率75%；农村公益性生态墓地建设、传统墓地生态化改造和城镇公墓生态化建设同步开展；丧事集中办理取得很大成效，在保证基本殡仪服务的前提下，推行社会化殡仪服务，鹿城区开展殡仪服务进社区试点工作。

6、民政自身建设水平不断提高

以创先争优为目标，注重机关形象和效能服务，强化队伍建设，提高依法行政管理和服务水平，进一步健全完善了民政工作制度。建立了温州市民政网，11个县（市、区）局机关及16个市直属单位均建立了局域网并联网，市局与部分县（市、区）已纳入温州市政府电子政务网；开发建立了市区和瑞安市的社救平台、全市城乡医疗救助和优抚补助信息管理系统、复退军人数据库、收养登记管理系统、温州地名数据库、办公自动化系统等，极大地提高了民政部门的管理服务效率。加快民政重点工程建设，翠微山烈士陵园迁扩建工程二期主体工程基本完成，温州市军供大厦顺利完成，温州市社会福利中心工程进入工程实施阶段。“十一五”期间，全市民政事业基本建设完成投资总额2.09亿元，其中国家投资约2亿元。

表1 “十一五”时期主要指标完成情况

备注：1、基本实现民政事业现代化没有出台相配套的考核指标，不能进行有效评估。2、城区和县城镇建立一所综合性社区福利服务中心，因土地、规划及资金原因未能如期完成。3、每万人拥有社会福利床位数，温州市社会福利中心等一批重点基建项目未能如期完成，社会化福利设施建设推进整体缓慢。4、社区居委会人员大中专以上文化程度，根据省民政厅年报表，没有统计中专学历，只统计大专以上学历。5、“三沿五区“视线范围内青山白化治理率，由于公益性公墓建设滞后，政府投入较少。

二、存在的主要矛盾与问题

“十一五”期间，我市民政事业取得了长足发展，但也存在一些必须解决的矛盾和问题。

1、民政财政投入与我市经济社会发展不协调。民政财政投入比例仍然偏低，民政事业经费与民政对象保障资金仍然不足。“十一五”期间，全市地方财政共安排民政事业费29.59亿元，仅占财政收入的2.1％，占GDP的0.26%。2010年人均民政事业费为113.5元，居全省第八位，与杭州、宁波、嘉兴、舟山等主要城市相比较，差距较大。

温州市与省内主要城市指标比较图

2、民政社会化服务现状与人民群众需求不匹配。民政社会化大投入机制尚未形成，公共服务设施建设滞后，社会福利、社区服务、社会救助、民间组织服务设施已不能适应经济社会发展和人民群众多层次、多样化的需求。在全市老龄化水平[1]不断提高的背景下，全市养老福利机构总量不足和区域间配置失衡，加剧了全市养老服务供需矛盾，社会养老服务明显跟不上社会老龄化的进程；社区基础服务设施普遍“小而散、简而旧”，全市社区工作服务用房面积省定标准未完成率达44%；儿童、残疾人福利和康复、精神医疗康复设施等配置水平均显不足，急需全面优化提升。

温州市养老机构和床位分布示意图

3、民政事业城乡、区域发展不均衡。民政公办和民办的福利设施过多地集中于城区和经济发达镇，农村和欠发达乡镇覆盖面和人均拥有资源明显不足；民政基础工作较为薄弱，装备手段较落后，工作机制不健全；制约基层民政机构建设的突出问题长期得不到解决，民政部门的改革力度、管理方式、队伍建设与形势发展要求还有一定差距。

4、民政政策落实监管需进一步加大力度。对规范养老服务体系的监管力度不够，特别是对民办的社会福利机构监管存在缺位；对社会组织监管机制不健全，许多规模化的社会组织没有合法的身份；对民办相关优惠扶持策执行度不够，造成在土地、信贷、水、电等方面对民办福利机构的发展制约。

三、面临的新形势和新要求

1、国家加强民政工作的决策导向明确

“十二五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是进一步推进民政事业改革发展的重要时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”，“完善保障和改善民生的制度安排”，“推进基本公共服务均等化”，“使发展成果惠及全体人民”。

目前，在国家层面，社会养老服务体系、社区服务体系、综合防灾减灾三个领域已作为专项规划明确纳入国务院专项规划整体预案之中，社会救助、儿童、残疾人福利、优抚安置、婚姻、殡葬以及社会组织发展、社工人才队伍建设等工作也已纳入国家基本公共服务均等化发展规划之中。在发展目标上，要力求反映时代发展的新要求与民政工作的新变化；在发展格局上，要科学整合民政业务，大力推进社会服务。可以预见，在新一轮的改革和发展过程中，国家对民政事业的资源投入和政策支持将大大加强，民政职能在社会管理和公共服务中更加强化，在构建和谐社会的重要基础性作用将更加突出，民政事业发展正处于大有作为的重要战略机遇期。

2、我省民政工作将更加系统化和规范化

从省内看，《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定了要以富民强省、社会和谐为根本目的，实现产业升级、城乡区域协调发展、生态文明建设、创新创业环境和保障改善民生新突破，全面部署了城乡一体化发展战略，强调公共财政重点倾向民生改善，持续深入实施城乡基本公共服务均等化、低收入群众增收行动等惠民小康行动计划。

浙江省政府还与民政部签订了《共同建设民政工作城乡一体化创新示范区合作协议》，推动浙江省率先在全国实现民政保障制度体系、民政管理体制机制、基层公共服务平台和民政公共服务网络建设城乡一体化，进一步指明了“十二五”期间全省民政事业发展的方向目标。

3、新阶段我市民生福利需求呈现新要求、新特征

“十二五”期间，温州市处于人均生产总值从5000美元向10000美元迈进的全面小康深化期，人口结构加速老龄化，经济与社会的协调统筹力度明显增大，民生福利需求将在更高层次、更宽领域愈发凸显。

《温州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对健全新型社会救助体系，构建社会福利与慈善体系，构建积极就业服务体系和加强城市社区建设，保障残疾人权益，积极应对老龄化社会等均作了指导性部署。同时按照市委市政府部署，着力推进“1650”温州大都市空间架构和中心镇、新农村和新社区的建设。围绕保障范围的扩大、待遇水平的提高、城乡统筹保障制度的推进，如何实现由强调效率优先、兼顾公平，向更加注重社会公平的转变，充实为民民政内涵，促进民政事业科学发展、和谐发展，是“十二五”时期我市民政事业发展的新要求和新特征。┆

第二章、总体思路

一、指导思想

贯彻落实科学发展观，紧紧围绕生产、生活、生态相融合的现代化国际性大都市建设总战略，以维护保障城乡居民基本社会权益为根本，以实现民政事业城乡一体化为目标，着力提高民政行政管理水平和社会服务能力，确保民政事业整体发展水平迈入全省前列，为“十二五”期末全面建成惠及全市人民的小康社会提供有力保障。

二、基本原则

1、以人为本，发展为民。深入了解民情民意，从各项政策制定到实施，始终以满足人民需求为出发点和落脚点，使人民共享经济社会发展成果。

2、统筹兼顾，适度普惠。由基础保障向提升全社会公共福利水平拓展，由特定群体向全体城乡居民拓展，扩大各类保障覆盖范围，提高各类保障标准。

3、突出重点、区域先行。切实解决当前民政工作存在的突出问题，着力促进城乡协调发展，着力深化和完善体系建设，鼓励有条件的地区先行先试。

4、改革创新，提高效能。坚持“政府主导、社会参与”，加大民政事业投入，深化民政体制机制改革，努力提高管理和服务水平。

5、明晰权责、综合协调。发挥民政部门的重要作用，注重与其它职能部门的“协调互动、有效推进”，深入探索民政事业与经济社会发展的联动协调机制。

三、发展目标

到2015年，全市基本实现民政事业发展城乡一体化，形成与我市经济社会发展水平相适应，与基本公共服务均等化目标相协调的民政事业发展格局，整体发展水平争取迈入全省前列。

——社会福利社会化。努力探索社会福利社会化的新举措，引导和鼓励民间资本进入福利服务领域，逐步建立起政府投入兴建和购买服务、社会力量兴办、福利机构自主经营的社会福利事业运行机制。

——民生保障适度普惠。坚持把公平正义普惠均衡作为民政事业发展的基本取向，突出以困难群众、特殊群体、优抚群体为重点保障服务对象，更加注重改善提高居民生活质量，惠及全市人民的民政民生保障体系。

——基层民主治理规范有序。健全党组织领导下，以公共事务为参与内容，以民主参与为基本形式，权利义务清晰明确、规范有序的基层民主治理机制。有效促进社会组织、基层群众自治组织参与社会治理、提升社会自治能力。

——社会服务体系全面覆盖。基本建成覆盖城乡、布局合理、功能齐全、保障有力的社会服务体系，确保城乡居民各类社会服务需求得到有效满足。

——民政公共服务“四化并进”。以服务民众为目的，民政科技化、标准化、信息化、网络化水平明显提升，基本建立社会工作人才培养和民政人才队伍建设新机制，基层工作力量得到充实和完善。

表1  温州市“十二五”民政事业发展主要规划指标

第三章主要任务

一、优化调整民政公共服务设施布局

（一）民政设施布局的基础依据

“十二五”时期，温州城市化进程快速推进。根据温州大都市区的总体规划，城乡结构调整为以1个大都市核心区为主中心，以乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺6个县城为副中心，以50个左右中心镇为重要节点的“1650”网络化组团型新格局。调整后，我市乡镇（街道）数由原来的290个减少至140个，其中镇65个、乡6个、街道办事处69个。

表2  行政区划调整后乡镇、街道分布表

根据《中共温州市委 温州市人民政府关于加快城乡统筹综合改革的若干意见（试行）》和《中共温州市委温州市人民政府关于都市型功能区建设的指导意见》精神，结合乡镇行政区划调整，以加快推进新型城市化为目标，坚持功能导向、资源集聚、因地制宜的原则，在温州主中心区和6大副中心将着力建设一批都市型功能区，为有效集中配置公共服务设施、实现资源综合开发提供重要平台。

人口规模方面，我市第六次人口普查主要数据显示，全市常住人口为912.21万人，人口密度最高的鹿城区为4399人/平方公里，最低的泰顺县为132.1人/平方公里，鹿城区是泰顺县的33.3倍。根据有关人口预测数据[2]，到2015年，全市常住人口约为978万人，其中主中心常住人口约254万人，副中心及50个镇常住人口约724万人；全市户籍人口控制在825万人以内，其中主中心户籍人口约235万人，副中心及50个左右中心镇户籍人口约590万人。

（二）民政设施空间布局导向

按照“1650”大都市框架体系，全市民政公共服务设施布局需进一步优化，并形成“主中心优化、副中心强化、功能区整合、中心镇辐射”的总体格局。通过政府引导服务设施布局，吸引社会资本参与，形成新的民生服务亮点。

——大都市区主中心范围的民政公共服务设施要优化空间布局，强化辐射全市的高端功能。集中建设一批示范型、骨干型的设施项目，引导大型福利设施从城市中心区向周边板块、城乡接合部辐射，立足多功能、复合型、高水准趋势，发挥老龄产业、健康产业培育的风向标作用，促进中心城区民政福利事业的有序拓展和民政现代化水平的提升。

——6个副中心范围的民政公共服务设施要完善网络，提升水平，强化区域性重点设施建设，尤其要结合都市型功能区建设，突出优质民政设施的均衡配置,扩大优质服务产品供给，促进城乡一体化民政服务网络的形成。

——各都市型功能区范围的民政公共服务设施要进一步整合，按照功能区人口、范围，合理安排设施层次、规模和数量，突出设施的统筹布局和建设，提高共建共享水平。

——50个左右中心镇范围的民政公共服务设施要体现中心镇对周边乡镇的辐射效应，依托新农村社区建设，集中布局一批符合片区人口规模、需求层次和特征的民政服务设施，提高社区化服务水平，改变长期以来的“小、散、滞后”问题。

——社会福利设施布局

到2015年，集中建设一批社会急需、布局优化、功能完善、资源节约的社会福利机构，形成市级及各县（市、区）“1+1+X”[3]公办福利机构和“1+X” [4]民办福利机构发展格局。

社会福利机构建设方面，在充分整合现有社会福利机构资源的基础上，进一步加大建设力度，力争用3-5年时间，各县（市、区）分别建有1所集养护、康复、托管于一体的综合性社会福利中心。

养老服务设施建设方面，保持全市机构养老床位数年均增长6%以上，力争到2015年养老机构床位数达到老年人总数的4%左右。新增养老床位数1.2万张，改造30％的现有养老床位达到建设标准。同时，各县（市、区）均要建成1所政府主办的老年公寓，大力发展居家养老服务，三级养老服务体系更加健全，实现城乡社区居家养老服务全覆盖。新建温州市社会养老服务实习进修中心，提高全市社会养老从业服务水平。

表3 “十二五”养老床位数预期目标表

备注：包含2010年末未登记的养老机构床位统计数。

——社区服务设施布局

到2015年，所有乡镇（街道）和建制村都要建立集教育、管理服务、活动为一体的社区服务中心，建立“一站式”便民服务机构设施。原则上每个社区工作服务用房总面积按不少于350平方米配置，规模在2000户以上的社区，要按照每百户不低于20平方米配置。基本建成城乡一体化的社区服务设施网络和信息网络平台。

——其他民政社保设施布局

残疾人服务设施建设方面，到2015年，各县（市、区）全部完成残疾人服务综合设施建设。

精神卫生项目建设方面，继续做好“三无”人员、城乡低保对象、城市生活无着的流浪乞讨人员中精神病患者的救助管理，建成温州市民康医院新院区，改善民政精神卫生服务条件。

流浪乞讨人员救助管理设施建设方面，到2015年，各县（市）建立1所救助管理站和流浪未成年人救助保护中心。

防灾减灾设施建设方面，加快建设城乡避灾场所，便于群众就地避灾，建成温州市级救灾救济物资储备中心和各县（市）救灾救济物资储备中心。

优抚安置设施建设方面，加强光荣院（室）建设，做好烈士纪念建筑物的维修改造，搞好军供站项目建设和设施维修，重点抓好军休干部服务管理中心建设。

婚姻和殡葬设施建设方面，到2015年底，所有婚姻登记机关全部达到国家规范化建设标准，加快新建或改建市、县（市、区）殡仪馆和公共陵园，加强农村公益性公墓（骨灰堂）规范建设，推进社会化殡仪服务网络建设，建成温州市殡仪便民服务中心和一批县（市）殡仪便民服务中心。

二、构建城乡一体化的新型社会救助体系

“十二五”期间，加快整合和优化政府救助资源，以生活救助为基础，积极探索低保边缘户分层救助体系建设，全面推进医疗、住房、教育、就业、司法、特殊人群等社会救助工作，真正做到困难群众因需救助，促进分层分类的社会救助工作转型升级。

（一）健全城乡低保和集中供养制度

——推进最低生活保障制度规范化建设。

严格执行低保规范化工作机制，确保低保家庭年复核机制、分档差额补助机制、物价补贴机制等正常运行，率先建立低收入家庭收入核对工作信息平台，确保动态管理下的“应保尽保、应补尽补、应退尽退”。“十二五”期间，将城乡家庭人均收入低于2500元的居民全部纳入低保救助范围，城乡享受低保对象达18万人，提高城乡低保人群人均生活补助金额。逐步完善城乡低保标准自然增长机制，实现保障标准和经济社会发展水平同步增长。

——做好低保人群的分类施保。

落实低保公益性劳动制度。努力将城市低保制度与失业保险制度相衔接。对失业保险到期仍未实现再就业并符合城市低保条件的困难群众，按规定提供最低生活保障。针对不同对象实施分类施保和限期保障制，对重度残疾人实施低保施保，全额享受低保补助金。对家庭成员中有劳动能力的城市困难家庭，推行限期保障办法，在保障期内通过就业培训，促其就业。

——依法规范“五保”和“三无”对象集中供养。

健全农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养制度，巩固集中供养率。县（市、区）财政和各乡镇（街道）要按一定的比例共同落实供养经费，解决好集中供养人员的吃、住、行、医、葬等问题。按照“应保尽保，按标施保”，大力开展敬老院功能提升活动，着力加强集中供养基础设施建设，拓展社会福利功能。

——实施困难群众临时救助制度。

建立规范性的临时救助制度，规范临时救助操作程序，合理确定临时救助的对象、范围和标准，着力解决各类突发因素造成的群众基本生活困难。“十二五”期间，争取按人均筹资标准建立市、县两级临时救济基金。推广外来务工者困难救助的“绿色通道”，对遭遇突发性急难险情和患重大疾病的（特定）的外来务工人员，给予一定的救助。倾力关爱见义勇为人员，对见义勇为牺牲人员家属和伤残人员提供生活资助，为伤残人员及时提供医疗经费。健全慈善救助应急机制。

（二）健全城乡医疗救助制度

——全面实施医疗分类救助模式。

按照新医改的要求，继续扩大救助覆盖面，将资助范围从低保对象、五保户扩大到低收入重病患者、重度残疾人及低收入家庭老年人等特殊群体，逐步取消住院救助病种限制，提高救助标准，开展门诊救助。城乡五保、三无和最低生活保障居民实现基本医疗自负部分（全额救助），其他城乡居民基本医疗自负部分按比例救助。对特定困难外来务工人员以大病医疗救助为重点，降低救助门槛，逐步提高人均救助筹资额度。进一步扩大救助内容，对城乡五保、三无和最低生活保障居民和持民政部门核发的《困难家庭救助证》等四类对象实行“无起点救助”的即时救助。健全精神病患者医疗保险与救助保障制度。

——加快医疗救助信息化建设。

协同相关职能部门，规范城镇居民基本医疗保险、新型农村合作、医疗救助“一站式”服务模式。重点建设和完善温州市区和县级城区的困难群众、重点优抚对象即时医疗救助信息化系统，确定一批定点医疗机构，改造医院对接系统，实现医院与民政部门的即时医疗救助费用结算。加强有效的财力支撑，确保到2012年全市各县（市、区）财政医疗救助资金人均筹资额不低于10元，充分发挥医疗救助资金的效用。

——建立新型优抚医疗保障制度。

探索完善新型农村合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险为基础，以政府医疗补助、医疗机构优惠减免、大病医疗救助为配套的全方位、多层次与经济社会发展水平和财政负担能力相适应的优抚对象医疗保障制度。进一步拓展重点优抚对象就医的“一站式”即时结算报销范围。

——推进孤残和贫困儿童医疗救助计划。

推进实施“城乡低保家庭先天性心脏病儿童免费手术”、“残疾孤儿手术康复明天计划”、“残疾儿童抢救性康复计划”、“贫困家庭唇腭裂儿童手术康复重生行动”，使贫困家庭残疾儿童和残疾孤儿得到及时的手术康复治疗。

（三）健全综合救灾减灾体系

——完善应急救助预案体系。

完善市、县、乡镇（街道）、村四级救灾应急预案体系建设。灾民基本生活救助应急服务时间缩短为12小时内，确保受灾群众得到衣、食、住、医等救助所需。加强督办检查，健全救灾资金管理制度，坚持民政资金社会化发放和救灾款直补到户办法，强化救灾资金末端监管。

——突出减灾救灾设施建设。

到“十二五”期末，市、县（市、区）均建有一所避灾安置中心，乡镇、多灾易灾城乡社区建有一所避灾安置所，全市避灾安置场所可容灾民总量达到50万人以上。新建温州市级救灾物资储备中心，各县（市）根据当地实际情况建设救灾物资储备库，探索建立救灾物资储备管理信息系统，发挥整体效能。

（四）推进住房、教育、就业和司法救助

——住房救助。

对符合城乡低保条件的家庭，切实增加廉租房的供应，到“十二五”期末，基本满足全市人均可支配收入60%以下的城镇住房困难居民家庭享受廉租住房、收入在80%以下的困难家庭购买或租赁经济适用住房、收入在90%以下的困难家庭租住公共租赁住房的需要。全市新增保障性和政策性住房450万平方米，解决57600户城镇中低收入家庭的保障性和政策性住房困难，占全市城镇家庭总户数10%以上。加快建立农房救助体系和农房防灾减灾保障体系，将农村危旧房改造纳入农房集聚改造项目计划，切实改善农村居民居住水平和品质。

——教育救助。

对城乡救助对象以及因天灾人祸造成家庭困难的学生，全面实施教育救助，保证贫困学生和孤儿不因贫困而辍学。保障进城务工人员子女、残疾儿童、困难家庭子女平等接受教育。鼓励社会各界和海外侨胞以各种形式设立助学基金，扩大温州市人民教育基金会等公益性基金平台，帮助寒门学子完成学业。

——就业、司法援助。

逐步完善面向所有困难群众的就业援助制度，解决零就业家庭就业，帮扶大中专毕业生、农村富余劳动力特别是被征地农民、残疾人、农村低保对象就业。协同劳动和社会保障部门，组织城乡救助对象开展生产技术培训和职业介绍，增强就业创业能力。建立法律援助基金，组织律师、法律服务工作者和公证人员为贫弱群体和特殊案件当事人无偿提供法律帮助，实现应援尽援，加强对外来务工人员的司法援助。

（五）加强公共救助平台和社会力量救助建设

——加强公共救助平台建设。

一是实施专职低保工作人员配备制度，县级民政部门每2000名城市低保对象或每5000名农村低保对象至少配备1名专职低保工作人员，乡镇（街道）要配有低保专职工作人员。二是依托社区服务中心建立社区社会救助工作站，凡是涉及到政府各项救助政策，统一由社区救助工作站组织调查、评审、上报、施助。三是建立以市、县（区）社会福利院中心和流浪乞讨人员救助管理站为基地的城镇“三无”对象和流浪乞讨人员救助中心。四是建立以乡镇敬老院为基础的农村五保服务中心，检查和督促村级落实五保供养工作情况。

——完善社会力量补充救助机制。

促进慈善组织制度化、规范化、网络化建设，构建慈善公益事业的救助信息平台，提高慈善组织的善款募集能力、科学管理水平和救助质量。合理设立基层慈善互助基金和慈善冠名基金，不断扩大慈善资源，建立捐赠长效机制。加快建立以各级慈善工作机构为统领，以捐助中心（站点）、义工中心（站点）、慈善连锁超市、慈善互助（基金）为延伸的“五位一体”慈善组织网络和市、县、乡、村“四级联动”的慈善工作运行机制。

三、完善适度普惠的新型社会福利体系

“十二五”期间，加快建立与我市经济社会发展相适应的适度普惠型社会福利制度，推动社会福利事业由补缺型向适度普惠型发展，促进公共福利均等化。

（一）大力提高社会福利服务水平

——加快社会福利设施建设。

“十二五”期间，在加快市级和各县（市、区）综合性社会福利中心建设，显著提高对“三无”人员和孤残儿童、流浪未成年人等的供养能力的同时，积极扶持鼓励社会力量多形式、多渠道参与福利事业，引导民间资本进入福利产业，重点支持社会力量兴办养老服务机构，提升全市养老服务硬件设施配置水平。到“十二五”期末，实现温州城区和县城综合性社会福利设施全覆盖，争取社会力量兴办的养老福利（服务）机构床位达到全部床位数的75%。要加快完成温州民康医院新院区工程的建设，切实改善我市精神卫生工作落后的局面，使精神病人就医环境更加优越、服务质效全面提高，对困难群体、弱势群体的精神障碍患者的无偿救助能力得以拓展。

——健全孤残儿童福利服务体系。

积极推进“蓝天计划”，充分发挥儿童福利机构在儿童服务体系中的骨干作用。把设立儿童康复医疗中心纳入温州生态健康城建设的总体部署，建立残疾儿童早期干预训练基地。形成城乡统筹孤残儿童基本生活最低养育标准自然增长机制，集中养育的标准不低于上年度城镇居民消费性支出的70%，分散养育的标准不低于集中供养的60%。全额解决孤残儿童医疗费用。依托福利机构和社区，因地制宜建立孤残儿童家庭寄养模式，使孤儿、弃婴更好地融入家庭和社会。继续做好“明天计划”及其后续康复工作，加快孤儿社会福利内容由单纯养育向教育、医疗、康复、成年后的劳动技能培训和就业拓展。

3、提升残疾人福利服务保障水平。

依托温州生态健康城项目，加快建设残疾人康复综合中心，拓展残疾人康复项目，提升康复康护水平，建设具有现代化水准的生态休闲社区。落实“残疾人十大工程”的子工程，各县（市、区）全部建成残疾人服务综合设施，争取2015年全市残疾人基本生活、医疗、康复、托养等基本福利保障达到全省平均水平以上。加快完善各县（市、区）残疾人康复托养体系，以发展乡镇（街道）康复、托养服务为骨干、社区（村）及居家康复服务为基础，全面推进残疾人托（安）养工程建设，“十二五”期间建成省级、市级残疾人小康阳光庇护中心10家、11家，每年安排2500名失去生活自理能力的重度残疾人享受集中托养、日间照料或居家安养。加快城市残疾人无障碍设施的建设和改造。

（二）加强社会福利机构服务和管理

——健全福利机构监督管理体系。

建立健全福利机构社会化服务评估、评审制度，对服务机构财政专项资金的使用、服务机构的服务技能和服务质量、入住公办社会福利机构对象的资格审查、政府购买服务的对象等进行评估、评审。对社会力量兴办养老服务机构，要加强监督管理，逐步推行养老服务ISO质量体系认证，确保社会养老机构健康发展。

——促进福利服务队伍专业化。

提升福利机构服务人员职业水平，开展系统的专业教育、职业培训以及职业资格认定管理，建立相适应的工资标准和福利待遇制度体系，完善医疗、养老等基本保障，激励养老服务人员的爱岗敬业热情，稳定人员队伍，逐步建立起一支专业化福利服务队伍。把从事养老服务业列入正常的就业岗位，吸收更多的大中专毕业生加入，给养老服务行业注入新的活力。在政府的公益性岗位方面，提高居家养老服务人员岗位的配额，按享受政府补助对象老人数的一定比例设置，组织开展生活照料、精神慰藉、康复保健等为老服务技能培训活动，相关费用由民政和劳动保障部门按规定列支。

（三）扶持社会福利企业发展

——落实福利企业优惠扶持政策。

贯彻实施国家、省、市相关优惠政策，各县（市、区）出台相关配套优惠政策，提高残疾人集中就业水平，推进全市福利企业稳定可持续发展。加强与民政、残联等部门的工作联系，及时沟通协商探讨有关残疾人各项优惠政策问题，共同做好优惠政策的落实工作。

——完善福利企业监督管理体系。

全面落实残疾职工工资福利保障政策，不断完善人性化保障措施，规范福利企业用工行为，基本建立起市、县两级联动、相对完善的监管制度体系。

——探索福利企业发展新模式。

结合经济发展水平，适应市场需求，积极引导福利企业调整经济结构，完善管理制度，提高经济效益，探索福利企业发展的新模式、新机制。有条件地新办一批劳动密集型、适合残疾人就业的福利企业，满足残疾人就业再就业的需要。

（四）加强福利彩票发行和管理

——丰富彩票品种，提高福彩销量。

保持电脑彩票市场主体地位，大力发展即开型彩票、中福在线视频彩票等票种，提高福利彩票的整体销量。力争保持年均5-10％的增长速度。

——稳健扩大站点规模，提高服务质量。

进一步拓展渠道，开发各级市场。力争在有条件的县（市、区）全面建立中福在线大厅。完善县域管理服务网络，实行对销售站点的精细化管理和过程化管理。

——加大公益金资助和福彩文化建设。

积极做好福利公益活动，公益金筹措额保持与福利彩票销量的同步增长，完善专项资金绩效评价机制。积极倡导“公益、慈善、健康、快乐、创新”的福彩文化，打造福利彩票的公益品牌形象。

四、全面深化新时期的老龄事业

深入贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》和各级《优待老年人规定》，加快发展老龄事业，不断提高老年人的物质精神生活质量，实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所为、老有所乐”，促进家庭和睦、代际和谐、社会稳定。

（一）实施“银龄”（养老）服务体系工程

——建设层级分明的养老服务设施。

以《温州市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》为指导，全面推进“银龄”（养老）服务体系工程，率先建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、公办福利机构为示范、民办养老机构为主力军的社会化养老新格局。“十二五”期间，100%城市社区和70%农村社区（村居）建立居家养老服务站（网点）和“星光老年之家”，90%以上乡镇（街道）建立和完善综合性养老服务中心，每个县（市、区）建有社会养老服务指导中心；打造温州特色精品示范机构养老点15个，新增社会福利床位数1.2万张，其中示范性福利床位数达0.5万张，大力提高养老服务水平。加快构建全市“4888”养老服务格局，即为4%的老年人提供机构养老，为8%老年人提供社区居家养老服务，还有 88%老年人以自助或家庭成员照顾的家庭式养老。加快农村敬老院改造提升，完善敬老院服务功能，按照“安全、经济、适用、集中”原则，整合资源，依托重点镇、中心村和农村新型社区，科学规划，合理布局，逐步实现农村敬老院向区域性社会养老服务中心转型。

2、强化政策扶持和行业指导

鼓励集体、社会团体、个人和外资以多种形式兴办老年服务机构。加大市、县两级政府财政补贴力度，由政府主导制定多种养老服务补贴制度，包括公办养老机构日常运作补贴、居家养老服务工作经费、养老床位一次性补贴机制等，确保养老服务体系建设在政府公共财政支出中达到一定比例，并从福利彩票公益金和慈善捐款中多渠道筹集。采取土地出让优惠、规费减免、床位建设补贴、购买服务等方式，提高其资本的预期收益，兴建一批养老院、老年公寓、老年康复中心、养老康乐中心、托老所、老年护理院等养老设施。各级政府应将建设养老服务体系纳入当地国民经济和社会发展总体规划，将养老设施建设纳入城市功能区和乡镇区域建设规划。依托市、县（区）养老服务指导中心机构网络，健全养老服务指导中心运作机制，强化对养老服务的行业管理和指导。

（二）促进养老社会保障制度建设

——健全养老保险制度

继续做好城乡居民社会养老保险工作，确保养老保险实现制度全覆盖。做好城乡居民社会养老保险与原农村社会养老保险、职工基本养老保险、被征地农民基本生活保障及其它保障待遇的相关衔接工作，逐步提高城乡老人基础养老金水平。按照我市经济社会发展的实际情况，在现有的基本社会保障覆盖范围的基础上，扩大保障覆盖面，努力提高保障标准。

——加强农村养老保障体系建设

重点强化农村保障体系的建设，提高最低生活保障老人、低保边缘老人、高龄老人以及重度残疾老人等特殊困难老人的生活保障和医疗保障水平。做好敬老院服务转型，实现农村敬老院由救济型向适度普惠型的转变。加强对农村养老服务组织和基础设施建设的指导，加大投入力度，将城市社区养老的成功做法向农村延伸，实现“以城带乡，城乡一体”发展。

（三）提高老年人医疗保健服务水平

——建立老年人健康监控和指导机制。

充分发挥社区医院和乡镇卫生服务中心、村卫生室的作用，建立片区老人健康档案，实行动态化管理，对老年人常见和突发疾病进行及时监控。建立老年人健康指导机制，推进“护理示范工程”建设，对社区（片区）老年病人进行监护和用药、康复、营养卫生和养生指导，定期组织专业人员下社区，进行免费巡诊活动。

——建设老年人康复机构和健康教育平台。

充分考虑我市已进入老年大市的现状，结合市委、市政府提出的建设健康城的要求，动员全社会力量，兴建一批老年康复中心、康复医院、老年护理院, 缓解老年人的康复治疗需求。加快建设温州生态健康城老年康复中心项目，形成集医、护、康复、休养、临终一体化服务于一体，具有国际化水准的老年治疗康复中心。在各县级骨干医院加快开设老年康复病区，提供专业康复医疗服务,依托各级老年康乐中心拓展老年护理服务项目。丰富老年人健康教育媒介，通过广播、电视、报纸等媒体平台，宣传老年疾病预防知识和健康常识。

（四）推动老年文教事业发展

——提升文化设施办学水平。

加大对老年文化教育基础设施建设的投入，办好各类老年大学和老年学校，实现县级建有老年学校，乡镇建有老年教学点。建成温州市老年活动中心和各县（市、区）老年活动中心，实现市、县两级全覆盖目标。健全乡镇（街道）老年活动中心网络，扶持社区老年活动中心发展，培育一批老年文化场所示范点。

——完善社区体育健身设施。

充分利用社区公共活动空间，增加老年人健身器械的配置，向老年人免费开放公共文化体育活动设施，满足老年人的健身活动需求。

——积极开展老年文教活动。

结合老年人精神文化生活的需求特性，开展多种形式的老年活动。在社区普遍开展老年文艺、读书和学习等活动；加强对老年协会、书画协会、文艺协会的培育和管理，重点开展基层老年人协会规范化建设活动，在龙湾区、瑞安市试点成功经验的基础上，在全市范围内铺开。

（五）加快发展老龄产业

设立老龄产业专项发展基金。不断开发人性化的养老服务，重视老年人的需求结构和需求层次，进行合理的市场划分，重点关爱“空巢老人”、“三无老人”和“低保老人”。积极发展多样化的养老产业，包括医药保健、体育健康、心理治疗、饮食营养、老龄养生、旅游休闲等新型健康产业。加大老龄产业的舆论宣传，提供老龄产业发展必要的信息和服务内容，形成全社会关爱老年人，共创老龄产业的氛围。

五、健全城乡基层社会管理体系

全面提升基层民主自治水平，努力创新城乡基层社会管理服务模式，完善城乡居民自治机制和社区公共资源共享机制。到2015年，所有乡镇（街道）均设立便民服务中心，所有的社区应设立社区服务中心，实现社区服务业的社会化、产业化、专业化、制度化、均衡化发展。

（一）切实加强基层民主政治建设

着力推进以基层民主选举为根本的基层民主政治建设，深入开展“和谐社区”创建和“村务公开民主管理示范（县）市”创建。开展城市社区统一换届选举，社区直选率达到80%以上，选优配强社区“两委”班子，提高城市基层组织建设整体水平。指导开展第九届、第十届村民委员会换届选举，严格规范选举程序、村委会成员资格条件和竞选方式，全面推行自荐直选，努力培养造就一支综合素质良好的社会主义新农村建设带头人队伍。建立和完善村级组织运行机制和各项民主管理制度机制，形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治工作格局”。加强农村基层公共服务设施建设，确保村级组织的管理、服务场所需求。

（二）全面推进城乡社区建设

——全面开展农村新社区建设

按照我市加快城乡统筹综合改革的总体部署，实行“转、并、联”方式，全面开展农村新社区建设，基本实现农村社区化管理和城乡社区服务一体化。按照中心镇“1+X”管理模式（“1”为中心镇、“X”为若干个社区）和农村新社区建设的标准要求，通过对社区的合理布局，建立完善社区公共基础设施和社区公共服务体系；通过科学设置社区组织架构，建立健全基层群众自治制度和管理服务体制，使农村新社区逐步达到“群众自治、管理有序、设施配套、服务完善、生态和谐、文明祥和”的建设目标要求。

——健全城乡社区服务中心体系

逐步建立起社区（村）、街道（乡镇）和县（市、区）分工协作的“一站式”服务中心网络，确保公共服务功能惠及社区全体居民。到2015年，全市所有乡镇、街道建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体化的社区服务中心，村级社区服务中心覆盖70%以上的建制村，原则上每个社区工作服务用房总面积按不少于350平方米配置；规模在2000户以上的社区，要按照每百户不低于20平方米配置。开展城乡社区服务工作站规范化建设，出台《温州市城市社区服务工作站管理办法》，开展规范化社区服务。深入开展城市“和谐社区”创建活动，争取全市80%以上的社区创建成市级和谐社区。

——大力提升社区服务水平

加快建设城市社区服务信息网络系统，提高社区信息化服务水平。着力实施“四个一”工程，即建设一批社区服务业重点工程，打造一批社区服务知名品牌，扶持一批社区服务社会组织，培养一批社区服务专业人才。突出对重点人群的社区帮扶和重点关怀，有效发挥社区服务功能。动员、鼓励社区居民和社会力量积极参与“六城联创”活动，积极利用各种载体，为开展“六城联创”贡献力量。

——不断拓展多元主体参与社区服务

强化社区建设的组织领导，建立社会各界积极参与的共建共育机制。按照“政事、政社、管办”分离的原则，建立以项目为主导的政府购买服务机制，规范政府部门资助、委托或购买社会组织从事社会管理、社会服务、社会事务等重点领域的公共服务项目。逐步建立和完善政府购买服务、公益项目招投标、第三方评估、社会化运作等管理方式，形成公益性社会组织参与社区民生服务和管理的长效机制。鼓励发展社区志愿服务，探索社区志愿服务的义务性参与模式、鼓励性参与模式和惩罚性参与模式，到2015年，城市社区志愿者占社区居民总量的10%以上，农村占5%以上。抓好社区社会工作人才队伍建设，制定出台社区社会工作专业岗位设置等配套文件。

（三）加强社会组织建设与管理

——加大社会组织培育发展力度

以有效促进社会组织参与社会治理、提升社会自治能力为目标，促进我市社会组织在政府主导、资源共享的原则下，在社区服务、社会事务、社会事业、经济事务、公益慈善等领域有序承担自治自律、协同管理、公共服务等社会化职能，充分发挥各类社会组织在促进经济社会协调发展和构建和谐社会中的积极作用。建立公平竞争机制。按照非禁即入的原则，进一步放宽社会组织进入社会管理和服务各领域的限制。在用地、项目、税收等方面认真执行国家、省、市有关政策精神，为社会组织的准入创造条件。深化行业协会（商会）等社会组织的脱钩工作，进一步促进社会组织在专业领域的独立性。以资源共享、平等参与为原则，推动形成政府部门、企业和社会组织公平享用公共资源、公平开展市场竞争的秩序和环境。

——加强社会组织管理和评估工作

结合社会组织等级评估制度,建立符合温州实际的评估指标体系。坚持年检工作与绩效评估、信用建设、执法查处相结合，逐步形成准入和日常管理并重的监管机制。实行社区社会组织备案管理制度，由乡镇人民政府（街道办事处）作为辖区内社区社会组织的备案管理机关，负责辖区内社区社会组织的设立、变更、注销、延续备案工作。改革社会组织前置审批制度，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织的登记工作试点取消业务主管单位的前置审批，改业务主管单位为业务指导单位，由民政部门直接登记。进一步做好以制度建设、财务管理、规范运作为重点的社会组织年检工作，提高年检质效。进一步完善社会组织重大事项报告制度，加大打击非法结社和查处社会组织违法活动的力度。建立健全社会组织退出机制，实现社会组织的优胜劣汰。

六、构建的优抚安置保障体系

（一）提高双拥共建水平

巩固“全国双拥模范城”创建成果，以“为国防服务，为军队服务”为目标，通过文化拥军、科技拥军、就业拥军等方式支持军队建设和优抚安置工作。广泛深入地开展国防教育活动，增强人民国防意识和忧患意识。积极组织开展领导班子、机关单位和社会各界、民营企业拥军慰问和“关爱功臣”活动，切实为部队、烈军属、革命功臣、优抚对象解决实际问题。继续探索社会化拥军模式，积极推进式发展，创新双拥工作机制，提升双拥创建水平。认真执行优抚安置政策，切实维护现役军人和优抚对象的合法权益。

（二）完善优抚保障服务制度

坚决贯彻《军人抚恤优待条例》、《温州市军人抚恤优待办法》、《抚恤优待对象医疗保障办法》等国家、省、市的优抚政策、法规精神。不断完善优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，确保优抚对象生活水平与经济社会发展水平相适当；不断规范公开、公平、透明的优抚对象抚恤优待金发放机制，全面实行抚恤优待金社会化发放。完善优抚对象，尤其是残疾军人重点优抚对象的医疗保障服务，做好职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗补助、社会医疗救助等制度与优抚对象医疗补助政策的有效对接；建立市域内优抚对象医疗保障“一卡通”、“一站式”即时结算服务体系。注重做好复退军人信访工作，建立健全信访工作机制，切实提高信访问题解决效率。加快优抚基础设施建设，各县（市、区）原则上建有一所光荣院，为孤寡优抚对象、高龄退伍军人供养提供保障。做好革命烈士褒扬工作，加强烈士纪念设施、建筑物的建设和保护工作，完成翠微山烈士陵园三期工程烈士纪念馆建设，逐步解决区域内散葬烈士纪念设施的维修、改造和集中管理工作。

（三）深化退役士兵及军休干部安置改革

坚持 “平稳起步、平稳过渡”的改革思路，着力建设以自主择业为基础，以就业服务为支撑，以技能培训为保障，以重点帮扶为补充的城乡一体化退役士兵接收安置保障机制。倡导退役士兵树立正确的择业观念，鼓励各类型企事业单位聘用退役士兵。稳步推进退役士兵安置补助金政策改革，完善补助金自然增长机制，加快缩小城乡差别。努力提高部队离退休干部、无军籍退休职工安置水平和管理水平，稳步推进军休干部住房制度改革。抓好军供基础设施建设，改造原有军供站设施，加快铁路温州（南）军供站的工作机构、配套设施设备及环境建设，确保2012年投入使用，全面提高我市军供保障能力。

七、完善社会公共事务管理体系

（一）努力提高区划地名管理服务水平

——巩固和深化乡镇行政区划调整成果。

基于“1650”大中小城市网络型组团式都市区空间架构，在主中心，对调整之后的鹿城、龙湾、瓯海三区将重点改变现行行政管理体制不适应发展需要的问题，使区域空间组织形态、人口结构和社会经济结构更加合理；在洞头、瓯江口以及瓯江北岸城市建设区，加快融入温州大都市区的步伐，并提供广阔的发展空间以及城市建设、口岸开发的配套资源；在6个副中心，将通过建设更大的发展平台，实现更多的人口集聚和产业集中，基本上从“两级政府，三级管理”变为“一级政府，两级管理”，发展县域中心，促进中等城市的形成和发展；在50个左右中心镇，基本实现集聚带动能力强、资源优势鲜明、产业特色明显、专业功能突出的中心镇的目标。

——深化地名公共服务体系建设。

继续加强地名规范化建设与管理，做好地名标志设置工作。全面实施地名规划，全力推进“数字地名”进程，创新地名服务形式。组织实施第二次全市地名普查工作,建立现实性强、符合标准化要求、处理系统先进的地名地理信息管理系统，推进地名信息化应用工作。

——高度重视地名文化建设。

增强保护地名文化的意识，大力提高新生地名的文化品位，积极开展地名历史文化遗产普查，加强地名历史文化的挖掘与利用，开展多形式地名理论研讨活动和编辑出版工作，切实增强社会规范使用地名意识，形成具有温州特色的地名文化体系。

——全面深化平安边界创优活动。

按照《行政区域界线管理条例》的规定，抓好配套制度建设，依法管理行政区域界线与界桩，健全平安边界长效管理机制。利用“平安温州”、界线联合检查、平安边界共建等有效载体，扩大行政区域界线管理法律法规宣传面，从基层基础上推进乡镇（街道）、村（居）平安边界建设。继续保持市、县两级平安边界制度建设完成率100%，平安边界创优率100%，切实提高界线管理的法制化、规范化和科学化水平。

（二）巩固深化殡葬改革工作

——加大“三沿五区”坟墓整治力度。

要在严禁私坟翻新修复的基础上，老坟采取“拆、迁、绿”等手段，基本实现“三沿五区”无坟化；加强宣传，引导群众破除丧葬陋俗，树立殡葬改革新风。提倡文明节俭办丧事，推行丧事集中办理；加强生态墓地建设，规范公墓管理，保护生态环境。

——加强公墓规范化建设和管理。

制定公墓建设规划，制定出台《温州市公墓管理办法》，加大对公墓建设的日常监督和管理，根据人口、耕地、交通、生态等情况，科学合理确定公益性墓地数量、规模、布局和功能，确保公墓绿化覆盖率达到74%以上，公益性墓地覆盖行政村的比例达到84%。认真研究经营性公墓控制机制，除纳入规划的外，原则上不再许可建设经营性公墓或扩大既有公墓占地面积。

——完善殡葬服务设施布局。

加快殡仪服务场所建设，稳步推行丧事集中办理，扩大殡仪服务进社区覆盖率。建设温州市殡仪服务中心，成为集人性化、智能化、现代化于一体的文明殡葬场所，打造浙江省殡仪服务设施典范。改造提升县级殡仪馆和相关设施，设立片区级殡仪服务中心。逐步建立起以殡仪馆为核心、乡镇街道殡仪服务站为依托、城乡公益性骨灰安葬设施为保障、村（居）委会红白理事会为基础的殡葬服务网络。

——健全殡葬救助保障制度。

加快建立起比较完善的殡葬救助保障制度、殡葬管理体制和运行机制，基本实现殡葬服务优质化、殡葬管理规范化、殡葬救助制度化、殡葬习俗文明化，切实保障人民群众基本殡葬权益。全面推行四项基本殡葬费用政府买单，向所有居民提供免费的基本殡葬服务，减轻群众丧葬负担。推行殡葬事业和殡葬文化和谐发展，加强殡葬服务单位规范化运营与管理，引导树立节约、健康、绿色、文明的殡葬理念。

（三）加强婚姻登记、收养和流浪乞讨人员救助管理工作

严格贯彻执行国家婚姻和收养登记的法律法规及有关政策规定，依法登记，规范程序，热情服务，确保婚姻、收养登记工作健康有序发展。继续做好流浪乞讨人员的救助管理工作，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，按照自愿救助、依法救助和无偿救助的原则，对流浪乞讨人员进行救助，对社会流浪精神病人实施有效收治。加大对流浪行乞未成年人的保护力度，配合相关部门做好打击胁迫未成年人行乞牟利等非法活动。加大救助站规范化建设，提高救助规范化管理水平，建立完善救助网络。

八、全面构建温州“数字民政”新格局

根据国家电子政务建设指导意见及全国民政“金社工程”建设规划，结合温州实际，着力打造立足本地的“民政社会服务信息平台”，不断推进民政业务工作与信息化建设同步协调发展，为构建有温州特色的现代民政提供支撑和保障。

（一）建设信息化“五个一”工程

按照“统一标准、统一规范、集中建设、集中管理”原则，实施信息化“一标准、一网络、一平台、一中心、一门户“五个一工程，纳入温州市电子政务总体框架。建立通畅的政务电子通道、数据分析存储中心和综合的支持服务平台，实现100%公开的政府信息可网上查询、100%业务可网上申报。

（二）建设民政全业务一体化管理平台

通过建立民政全业务一体化整合支撑系统，对各类业务系统进行集成整合，实现对外统一服务、对内统一工作及手机移动办公，实现业务间的动态关联以及业务系统的灵活拆分、插装。整合现有社会组织管理系统、社会救助管理系统，升级地名管理系统，对接省婚姻登记管理系统，并分期完成养老及社会福利管理、老年人服务管理、殡葬管理、慈善捐赠管理、福彩基金管理、救灾指挥管理、社会工作管理、优抚安置管理等专项业务系统开发。

（三）建设统一的民政公共服务平台

建立健全民政对外服务平台，实现所有民政社会服务业务的“一窗口受理、一条龙服务、一站式办结”，形成规范、有序、高效、便民的社会服务运行新机制。在市信息办的统一领导下，配合市有关部门整合各区现有社区服务热线、民政公共服务呼叫受理中心等，实现“12349”服务热线与社区服务网络平台对接，与温州市城乡一体化服务管理信息中心平台链接。

（四）建设社区服务信息平台

以提升社区管理和便民服务为目标，以县（市、区）为单位，在县（市、区）、街道、社区建立三级联网的社区服务信息网络系统，形成县（市、区）为网区、街道为网站、社区为网点的三级网络运行机制，提高社区服务水平，方便居民生活。2011年在鹿城区开展试点，2012年在龙湾区、瓯海区、瑞安市和乐清市推行建成，其它县在2013年至2015年逐步推行建成。

（五）建设民政社会服务状态预警与分析决策平台

通过民政社会服务信息平台项目建设，统一管理各类民政信息资源，协助各级民政部门分析、整合、挖掘数据，为科学决策提供客观、准确、及时、有价值的信息，不断提高民政业务管理和服务质量，并逐步实现由“数字民政”向“智慧民政”的转变。┆

第四章重点工程

“十二五”期间，加快建设一批养老服务、社会福利救助、城乡社区服务、民政公共服务、防灾减灾设施、“数字民政”等重点工程，着力提高我市民政服务能力，力争使我市民政保障服务水平进入全省先进行列。项目预计总投资约91.6亿元，其中“十二五”投资约81.5亿元，温州市直属8个重点工程总投资12亿元，“十二五”投资11.6亿元（见附件1）。

一、分类重点工程

（一）社会福利服务体系

——社会福利中心项目。包括温州市社会福利中心、瓯海区社会福利中心、乐清市社会福利中心、瑞安市社会福利中心、乐清市社会福利中心、洞头县社会福利综合大楼、平阳县社会福利中心、苍南县福利院、文成县民政福利中心等一批市级和县（市、区）级社会福利中心项目，总投资约7.8亿元，“十二五”投资约7.6亿元。

——养老服务项目。包括温州市社会养老服务实习进修中心和县级社会养老服务指导中心，市级和县（区）级老年活动中心，县（市、区）级老年社会福利中心、托老康复中心，城市社区养老服务站、农村社区（村居）“星光老年之家”，社会投资类养老康乐中心，乡镇敬老院、光荣院改造、民办老人公寓等养老服务项目，总投资约48.3亿元，“十二五”投资约43.8亿元。

——其他福利设施项目。包括温州市民康医院新院区、县（市、区）级残疾人康复托养中心、县级救助管理站等一批重点项目，总投资约3.1亿元，“十二五”投资约3.1亿元。

（二）社区服务体系

包括城乡社区服务中心建设、城市社区服务信息网络系统建设等。“十二五”期间，全市所有乡镇（街道）都要建立集教育、管理服务、活动为一体的社区服务中心，建立“一站式”便民服务机构设施。通过整合资源和新建、改建、扩建，所有城乡社区工作服务用房面积达到每100户20平方米以上标准，总投资约26亿元，“十二五”投资约20.6亿元。

（三）民政公共服务

包括温州殡仪馆服务中心、翠微山烈士陵园、温州市基安山陵园二期工程、温州市生态公墓（生态文化陵园）、县级殡仪馆（服务中心）和殡仪服务站、经营性公墓和生态公墓、县级婚姻登记中心等一批重点项目，总投资约5.1亿元，“十二五”投资约5.1亿元。

（四）防灾减灾设施

包括温州市救灾物资储备中心、乐清市救灾物资储备中心、平阳县救灾物资储备中心、苍南县综合减灾服务中心等重点项目，总投资约1.1亿元，“十二五”投资约1.1亿元。

（五）“数字民政”工程

包括城市低保信息管理系统，优抚安置、社会福利服务、婚姻登记、民间组织、殡葬服务管理等办公系统，“十二五”期内分步建成。总投资约0.2亿元，“十二五”投资约0.16亿元。

二、项目支撑分析

（一）用地分析

“十二五”期间，重点民政建设项目预计总用地规模约4500亩，其中林地1000亩左右，主要通过以下途径解决：一是通过规划预留。在建成区改造或实施退二进三是腾出土地建设民政服务配套设施。二是衔接城乡建设规划和土地利用总体规划，落实新建重点项目用地，在城市旧城改造、新区和新社区建设，旧村及农房集聚区改造进程中，为民政公共服务设施留出相应的建设用地，为发展社区服务业、社会福利服务业腾出必需的用地空间。三是提高土地节约集约利用水平，通过盘活存量用地，挖掘现有建设用地利用潜力，为发展社区服务业、社会福利服务业腾出空间。养老康体机构、殡仪殡葬等项目，可充分考虑利用城乡可利用土地资源，提前启动纳入片区山坡地利用规划、基本农田置换工程。

（二）资金分析

要充分认识到民政工作在维护社会稳定和增强人民福祉方面的特殊重要性，切实增加对民政事业的各方面投入，尤其是要保证充分的资金投入。一是提高民政事业费在各级财政预算中的比例，加强有效的财力支撑体系建设。足额安排城乡居民最低生活保障配套资金预算，建立城乡居民低保预算自然增长机制。二是加大救助力度，在各地财力允许的范围下，提高救助补差标准。要按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构调整力度，将社会救助资金列入财政预算，保证各项社会救助政策的落实。三是吸引社会资金投入。鼓励和支持民间资本依法进入社会福利和社会服务领域，募集社会资金、建立救灾、慈善等基金。四是切实加强民政信息化投入，市局要积极争取“数字民政”立项实施，各县（市、区）局应积极争取本级财政的支持，使建设资金得到保证。五是保障重大项目建设资金。要积极用足、用活、用好中央和省里的政策，向上争取专项资金，增强福利彩票公益金的项目投入机制，积极争取银行融资和社会融资。加强对民政专项资金和重大项目的监管，实施民政专项资金和重大项目巡查制度。

第五章保障措施

一、加强组织领导和职能转变

党和政府的坚强领导是做好民政工作的根本保证。要切实抓好规划的实施，各级有关政府部门要采取多种形式，加强宣传，使民政“十二五”规划成为推动社会事业发展的重要导向；做好民政规划与市的“总体规划”和其他规划的衔接，做到各项指标相互衔接，抓好规划目标的落实。各级党政要把民政事业发展纳入本地区经济社会发展总体规划，健全落实党委领导、政府负责、部门协同、社会参与机制，做到责任措施投入到位。要及时研究民政在履行社会建设和管理职能中出现的新情况新问题，探索提出新形势下解决民政重大问题和主要矛盾的思路对策和政策措施，围绕市委和政府直接要求和群众关注的民生、民利、民权问题，着力开展政策调研和加强政策性创新。要加快职能转变，按照“有所为有所不为”，通过撤销、下放、转移等措施，逐步把操作层面的事项下放给基层，交给社会中介组织管理和群众自己办理，把职能调整到宏观管理、统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督上来。继续推行政策资源信息统一归口管理，并积极探索实践符合大民政要求的新型管理模式。

二、深化民政体制机制改革

继续深化民政事业单位管理体制改革，充分调动各类人员的积极性和创造性。以社会化为方向，建立充满生机和活力的民政事业自我发展机制，逐步实现以行政为主向以管理为主的职能转变。一是推进事业单位和机构改革。明确定位，对原有民政事业单位的资源进行整合，将优抚、救助、养老机构等单位进行归并，实行统一管理。加强基层组织机构建设，在人员编制、经费及办公设施方面加大保障力度，确保各项民政工作任务在基层得到全面落实。二是建立民政事业稳定发展机制。尤其是在慈善事业、社会组织建设、社会救助体系等方面，积极动员社会各方面力量参与到民政事业建设。三是围绕提高工作效能，进一步加强民政自身建设。加强镇（街道）民政工作规范化建设，争取80%以上的镇（街道）达到规范化建设标准。四是建立部门分工协作机制。整合劳动与保障、卫生、教育、文化体育、人事等部门公共服务资源，建立运作平台和支持系统，形成整体合力，共同推进民政事业发展。

三、加快民政公共服务设施建设

按照统筹规划、优先发展，立足当前、着眼长远，政府主导、社会参与，分类指导、梯次推进，公开透明、规范运作的原则，进一步做好民政公共服务设施建设的项目规划、建设管理和运营管理，进一步增强民生保障能力，不断改善为民服务条件。要建立健全民政项目谋划工作机制，落实人员和经费保障。成立民政重大项目谋划和推进工作小组，定期研究民政项目工作，确保每年都能提出和推进一批有发展潜力的民政项目。要建立和落实责任捆绑、督查推进和考核奖惩制度，建设“阳光工程”。要重视民政项目包装，提高民政项目品位质量。对养老服务中心、农村敬老院、城乡社区服务中心（站）、社区信息服务平台和农村“星光老年之家”等项目的包装还处于“初级阶段”，需要从市场的可持续性、技术的可持续性、营利的可持续性、投资的可持续性四个方面做深做细。积极争取将民政项目纳入市政府扩大内需的项目规划，继续完善政府主导、民政牵头、部门协作、社会支持参与的工作机制，积极协调相关职能部门，落实优惠减免政策，及时办理各项相关手续，形成整体合力。

四、实施人才科技提升战略

各级民政部门要发挥主导作用，协调有关方面，加大财政投入、人才队伍建设和政策支持，营造有利于科技创新和科技队伍成长的良好环境。加强民政专职人员综合素质培养，鼓励在职教育培训，不断提高民政干部队伍的政治素质和业务水平。加强民政技能人才队伍建设，建立以职业资格证书制度为导向的职业技能培训工作新机制。抓好社会工作人才队伍建设，制定出台社会工作岗位设置、职业资质、人才评估考核等配套文件，建立健全招募、注册、培训、激励、考核等志愿工作制度，促进社工服务、志愿服务向专业化方向。全面加强民政信息化和标准化建设，不断完善科技工作保障机制。加大减灾救灾、社会福利、社会救助、社区建设、社会工作、地名公共服务、婚介婚庆服务、康复辅具、殡葬等重点领域标准的宣传与实施。加强民政文化建设，不断提高民政工作水平，打造文化品牌。

五、全面推进民政法制建设

深入贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，强化民政法规宣传教育，深化行政审批制度改革，强化依法行政的责任和能力，实现工作方式由行政手段为主向依法行政为主的转变。抓住制定规范性文件、执法、普法和法治监督四个环节，建立“法治民政”。建立健全行政执法责任制和行政执法过错追究制度。积极推进政务公开，建立听证、公示、信息发布制度，使民政行政管理成为指导公共参与，面向公众公开，接受公众监督的规范、高效、有公信度的社会管理，不断提高依法行政的水平。加强民政系统作风建设和党风廉政建设，建立健全科学高效的工作管理体制及教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，建立和完善为民办实事的长效机制。在对干部工作考核过程中，做到指标量定、程序透明化、结果公开化，并将考核结果与奖惩措施相对接。

附件1：温州市民政事业“十二五”重大建设项目安排表

附件1：温州市民政事业“十二五”重大建设项目安排表